推动公益创新，探索建立公益金融体系（W02099）

全国政协委员、清华大学公共管理学院NGO研究所所长、中国慈善联合会理事王名

在去年底国务院下发的《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》中，明确提出了公益慈善与金融创新相结合的政策命题，即一方面“倡导金融机构根据慈善事业的特点和需求创新金融产品和服务方式，积极探索金融资本支持慈善事业发展的政策渠道。”另一方面要“支持慈善组织为慈善对象购买保险产品，鼓励商业保险公司捐助慈善事业。”这两个方面勾勒出具有重大政策意义的公益金融体系的建构方向，即一方面推动金融资本向公益慈善领域的进入，另一方面推动公益组织借力金融工具盘活资源提高效率，形成自我支持、自我运作、自我发展的公益生态链。

在公益领域，金融的作用长期以来没能得到有效利用。主要原因有三：一是作为公益组织的基金会能否从事金融活动一直讳莫如深，既不许可也无规制，其风险控制和收益处于事实上的放任与无效控制之张力中;二是公益产业链不完整，公益融资困难重重，公益领域的大量闲置资产和金融资源远未得到激活和利用;三是政策、制度、体制和相关规制措施普遍缺失，尤其是管理机构不明确和税收优惠政策不到位，使得监管漏洞多、运营效率差、参与者积极性不高。

公益金融区别于传统的商业金融，更强调社会责任、社会价值和社会影响力;公益金融也区别于西方的社会金融，更强调普遍的公益性而非传统的慈善或社会救助。公益金融的具体形式包括公益创投、公益信托、小额信贷、社会效益债券、社会价值投资、互联网众筹等，公益金融在组织上既可采取公司形式，也可采取社会组织形式。构建现代社会组织体制、发展公益慈善事业是社会体制改革的重要目标与方向，如能与经济体制改革中的金融体制改革相结合，将有助于发挥经济体制改革牵引作用，推动生产关系同生产力、上层建筑同经济基础相适应，推动经济社会持续健康发展。

为此提出如下政策建议：

(一)金融与公益有效衔接，创造市场与公益共享价值。在我国，基金会产生初期本有银行功能，具有特殊金融机构的地位。但由于20世纪90年代乡镇普遍设立农村合作基金会后发展不久，因产权不清、管理不善等原因于1998年7月被国务院明令取缔。现阶段，基金会虽未得到金融机构地位的明确认可，但仍具有金融机构的属性，如募集、储存资金及投资主体地位等。公益金融体系的建设须重提基金会的金融功能，鼓励基金会积极参与公益创投。政府应适当减少行政干预，尊重基金会参与的主体地位，帮助基金会学习商业领域的投资理念和财富管理方式，制定合理的退出机制，形成完整的公益投资链。同时，应以政策优惠吸引商业投资者参与，进一步释放社会潜在的公益创投资源，将“风险投资”嵌入公益创投。为激励商业投资的进入，应加强公益创投的绩效评价机制，努力将社会效益与经济效益平衡量化，从而提高公益创投效率。

(二)借鉴国际经验成立公益银行，形成完整的现代银行系统。商业性银行和政策性银行是我国银行体系中并行互补的两大金融机构。公益银行作为第三支力量，可起到弥补“政府失灵”的作用。公益银行可运用市场手段解决社会公益领域的金融问题，也可在商业性银行和政策性银行之间发挥桥梁和补充作用，形成更为健康和可持续发展的现代银行体系。基金会因其产权、绩效评价、投资回报和增值保值等方面的缺陷难以取代银行。公益银行可针对公益领域中市场机制、政策机制的盲域发掘新机会，将公益事业与金融市场融合，一方面靠金融手段保值增值，另一方面以公益价值约束规范金融市场，从而引导金融功能与价值的本位回归。同时，公益银行作为流动的资金池，可为公益创投、公益信托和小额信贷提供支持，形成多元互补、协调共济的公益金融体系。国际上有不少公益银行的成功经验。孟加拉的乡村银行为穷人提供小额贷款服务，成为现代扶贫的一面旗帜。伊斯兰银行以《古兰经》为原则，存贷无息，对发展伊斯兰国家民族经济和文化教育事业发挥了重大作用。在国内，近年来不仅小额贷款蓬勃兴起，依托四川省城乡统筹发展基金会成立的四川统发银行，明确提出公益银行的定位，在积极探索公益与金融的深度融合模式。

(三)创新金融模式，推动公益金融的创新运转。一是要完善公益信托的相关配套措施，大力推动信托在公益领域的实践;二是要学习借鉴传统金融体系中丰富的创新产品和设计，探索社会效益债券;三是要创新小额信贷发展模式，借力公益银行推动整体扶贫计划;四是要对社会价值投资、互联网公益众筹等公益金融领域的创新采取包容性支持，推动公益金融的创新发展。

(四)建立科学有效的监管机制，建立对公益金融的绩效评价机制。要基于公益创投、公益银行自身的特性建立科学、有效的监管机制，保持公益创投、公益银行的公益属性和商业手段之间的平衡。及时出台相关法律法规，对商业性金融、政策性金融与公益性金融进行协调，构筑不同金融领域之间的防火墙，推动我国金融体系改革，构建完整的现代金融体系。要建立对公益银行绩效的科学评价体系。基于公益银行在金融体系中的特殊性以及其自身的使命，在其绩效评价体系上应区别于商业性银行和政策性银行。在其中，社会投资回报是对公益银行绩效评价非常有借鉴和参考意义的工具。社会投资回报不仅关注其经济效益、政策效益，更关注由投资带来的对社会、社区的改变。